Wzruszenie decyzji odszkodowawczej a wypłacone odszkodowanie

Wzruszenie decyzji odszkodowawczej a wypłacone odszkodowanie

28.10.2014    427 odsłon

W PRL organy administracyjne na podstawie różnych przepisów (m.in. ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r., ustawa z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości czy też ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) wydały wiele decyzji odszkodowawczych w związku z przejęciem (wywłaszczeniem) nieruchomości na rzecz Państwa. Wiele z tych decyzji jest jednak obarczone różnymi wadami, zarówno w zakresie prawa materialnego jak i proceduralnego. Niewątpliwie więc strony wydanej decyzji czy też ich spadkobiercy mają możliwość wzruszenia takich decyzji odszkodowawczych, a przede wszystkim stwierdzenia ich nieważności. O możliwych podstawach do wzruszenia decyzji pisałem na blogu we wpisie z dnia 12 czerwca 2014 r. Dzisiaj będę się zaś zastanawiać, co jest podstawą do wydania „nowej” decyzji odszkodowawczej oraz jak wygląda rozliczenie wypłaconego niegdyś odszkodowania.

Podstawa wydania decyzji

Stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis powyższy budził szereg wątpliwości interpretacyjnych, przede wszystkim zastanawiano się, czy w omawianym przepisie chodzi o zaszłości sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też może przepis ten będzie miał zastosowanie do sytuacji, w których - na skutek naruszenia przepisów ustawy - została wydana odrębna decyzja o wywłaszczeniu bez orzeczenia o odszkodowaniu.

W wyroku z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/2008) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obejmuje swą dyspozycją jedynie wywłaszczenia, które nastąpiły w czasie jej obowiązywania, czyli począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Jednakże już kilka miesięcy później, w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1111/2008) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. winna być ona aktualnie wydana. Nie można twierdzić, że warunkiem zastosowania ww. przepisu jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, iż nie podziela poglądu, że warunkiem zastosowania ww. przepisu jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 ww. ustawy a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Przy takiej zatem regulacji zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, iż byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna, od przyjętej w tej sprawie, interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.
W chwili obecnej za utrwalone należy raczej przyjąć stanowisko, iż podstawą wydania „nowej” decyzji odszkodowawczej jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jedynym warunkiem koniecznym do stosowania tegoż przepisu jest stwierdzenie, iż nastąpiło wywłaszczenie za które nie wypłacono odszkodowania a istniała regulacja prawna która wypłatę takiego odszkodowania przewidywała (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 646/2011).
 
Nowe postępowanie odszkodowawcze

Generalnie rzecz ujmując, stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej ma skutek ex tunc, czyli wstecz (od początku). Decyzja taka zostaje „wyrzucona” z obrotu prawnego, tak jakby nigdy jej nie było. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, pozostaje więc nadal aktualna sprawa ustalenia tego odszkodowania, co wynika z istoty decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej. Z jednej strony odżyło więc nasze roszczenie o ustalenie na nowo odszkodowania, z drugiej jednak odpadła podstawa prawna do wypłaconego w przeszłości odszkodowania. Czy urząd może nam w drodze decyzji nakazać jego zwrot?

Nad kwestiami rozliczenia wypłaconego odszkodowania na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność, zastanawiał się zarówno Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 5 października 1995 r. (sygn. akt III ARN 30/95) Sąd Najwyższy stwierdził, że decyzja organu ustalającego kwotę należnego odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości musi w swej treści uwzględniać (zawierać rozliczenie) kwoty wcześniej już wypłaconego odszkodowania z tego samego tytułu na podstawie wcześniejszej decyzji właściwego organu.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd Najwyższy zauważył w szczególności, co następuje.

Po pierwsze, w ocenie Sądu obowiązuje przepisy nie dają takiej możliwości organowi administracyjnemu, by przy ponownym rozstrzyganiu sprawy mógł on pominąć okoliczność, iż na podstawie wcześniejszej decyzji właściwego organu, z tytułu odszkodowania za tę samą nieruchomość przejętą na własność Państwa, zostały już wypłacone określone kwoty. Sprawy tego typu powinny być więc w całości rozstrzygane w toku postępowania administracyjnego. Jakkolwiek bowiem sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania może być rozpatrywana prze organy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, przy czym zapadające decyzje mogą mieć charakter ostateczny, a nawet mogą to być decyzje prawomocne, to jednak w sensie materialno-prawnym jest to ta sama sprawa, która w toku postępowania administracyjnego (administracyjno-sądowego) powinna być w całości rozstrzygnięta w ramach tego właśnie postępowania. Za dowolny na tym tle należy uznać pogląd, iż brak jest podstaw prawnych do dokonywania potrącenia decyzją administracyjną oraz że tylko zgoda osoby zobowiązanej może sankcjonować potrącenie, zaś w razie jej braku roszczenie może być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym z zastosowaniem przepisu art. 410 i następnych kodeksu cywilnego. W istocie bowiem w analizowanym przypadku nie chodzi o dokonywanie potrącenia, zwłaszcza zaś potrącenia w rozumieniu art. 498 k.c., lecz o uwzględnienie przy ustalaniu ostatecznej wysokości odszkodowania (odliczenia) kwot, które wcześniej zostały już stronie wypłacone na mocy ostatecznej (ostatecznych) decyzji. Wynika to przy tym z istoty odszkodowania, które ustalane jest w wysokości odpowiadającej rozmiarowi szkody poniesionej przez dany podmiot [..] Wielkość tej szkody uległa odpowiedniej redukcji wraz z wypłaceniem […] określonej kwoty (kwot) na mocy ostatecznej (ostatecznych) decyzji i wobec tego ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana, gdy zaś wypłacone wcześniej odszkodowanie stanowi równowartość szkody lub ją przewyższa, to o istnieniu szkody nie może być mowy i wobec tego nie może tym samym być także mowy o ponownym ustaleniu odszkodowania, które miałoby być wypłacone stronie.

W dalszej części uzasadnienia Sąd Najwyższy stwierdza, że nie znajduje uzasadnienia obciążenie zobowiązanego obowiązkiem wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości i żądanie jednocześnie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym zwrotu przez uprawnioną zwaloryzowanych kwot wypłaconych jej tytułem odszkodowania na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, która wskutek skargi została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny i na mocy decyzji, której nieważność stwierdził ten Sąd. Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też w zaskarżonym wyroku, że spór o kwotę odszkodowania jaką winna otrzymać uprawniona, a którą powinien wypłacić zobowiązany, nie jest niczym innym jak sporem o wysokość odszkodowania. Faktu tego nie zmienia okoliczność wypłaty […] na rzecz uprawnionej określonych kwot tytułem odszkodowania ustalonego we wcześniejszych decyzjach odszkodowawczych. W takim wypadku kolejna decyzja o odszkodowaniu winna wyraźnie i precyzyjnie określać nie tylko wysokość odszkodowania, ale i to, czy osoba, która była właścicielem przejętego (wywłaszczonego) gruntu posiada nadal uprawnienia do otrzymania określonej „wyrównawczej” kwoty odszkodowania, czy też zobowiązany do zapłaty zrealizował już obciążający go obowiązek w pełnej wysokości.

Pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w powyższym orzeczeniu zyskał akceptację zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie. Utrwalonym jest więc stanowisko, że organ przy ponownym ustalaniu odszkodowaniu może, a raczej jest obowiązany potrącić wcześniej wypłacone odszkodowanie na podstawie decyzji, której nieważność następnie stwierdzono, nie może jednak nakazać zwrotu odszkodowania w decyzji nieważnościowej, albowiem brak jest analogicznego przepisu jak przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Po „ustaleniu” momentu rozliczania wypłaconego w przeszłości odszkodowania pojawiło się kolejne pytanie, a mianowicie, czy odszkodowanie takie przy rozliczaniu podlega waloryzacji?

W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. (sygn. akt OPS 12/2000) stwierdzono, że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.), organ uwzględnia wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie może jednak waloryzować kwoty wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 5 tej ustawy.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje.

Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie regulują kwestii, w jaki sposób organ orzekający o odszkodowaniu powinien uwzględnić fakt, iż w toku postępowania została wypłacona tytułem odszkodowania jakaś kwota, a w szczególności - czy kwota ta ma być odliczona po jej zwaloryzowaniu. Analizując stan prawny obowiązujący w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że stosownie do art. 128 i 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ma być równa wartości nieruchomości. Z przepisów tych wynika, że wypłacenie jakiejś kwoty z tytułu wcześniej ustalonego odszkodowania powinno być uwzględnione przy określaniu ostatecznej wysokości odszkodowania pozostającego do zapłaty. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 października 1995 r. III ARN 30/95 (OSNAPiUS 1996/9 poz. 125). W wyroku tym Sąd Najwyższy stwierdził, iż „ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana”. Podzielając ten pogląd, w takim wypadku jak w rozpoznawanej sprawie należy koniecznie ustalić, w jakim rozmiarze szkoda została wyrównana na skutek wypłacenia skarżącej w 1985 r. określonej kwoty tytułem odszkodowania.

Wątpliwość prawna wyrażona w sentencji postanowienia oraz w uzasadnieniu sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy kwota już wypłacona tytułem odszkodowania może być waloryzowana na podstawie art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu postanowienia wyraźnie stwierdzono, że zachodzi istotna wątpliwość, „czy zasadę wyrażoną w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy odnieść także do kwoty stanowiącej równowartość uzyskanego wcześniej przez stronę odszkodowania”.

Kwestii waloryzacji wypłaconego odszkodowania w okolicznościach występujących w tej sprawie nie regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przez skład orzekający art. 5 tej ustawy normuje metodę waloryzacji, a nie określa zaś przypadków, w których waloryzacji należy dokonać. Należy przyjąć, iż art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje metodę waloryzacji w odniesieniu do kwot należnych z tytułów określonych w tej ustawie. (...) Ustawa nakłada wprost obowiązek stosowania waloryzacji w ściśle określonych wypadkach (np. w art. 132 ust. 3, w art. 68 ust. 2). Nie ma natomiast przepisu stanowiącego podstawę waloryzacji w odniesieniu do odszkodowania już wypłaconego w części lub w całości, jeżeli nie jest to związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.

Skoro z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wywieść podstaw do stosowania waloryzacji w sposób określony w art. 5 tej ustawy, to ten szczególny przepis nie może być stosowany w omawianej sprawie. Oznacza to, że kwota wypłaconego odszkodowania nie może być waloryzowana na podstawie art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też nie może być stosowana metoda waloryzacji określona w tym przepisie. Waloryzacja świadczenia pieniężnego ze względu na zmianę siły nabywczej pieniądza jest wyjątkiem od zasady nominalizmu, który musi wynikać jednoznacznie z przepisu prawa. […]

Prowadzi to do wniosku, że skoro w cytowanej ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu stanowiącego podstawę do dokonania waloryzacji kwoty wypłaconej jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie decyzji ostatecznej, która w toku dalszego postępowania została uchylona, to brak jest podstaw do waloryzacji tej kwoty według zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w decyzji ostatecznej ustalającej wysokość odszkodowania.

Przedstawiony wyżej stan prawny uległ zmianie wraz z dodaniem na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisu art. 132 ust. 2a (ustawa weszła w życie z dniem 22 września 2004 r.). Stosownie do treści tegoż przepisu, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W sytuacji więc stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie, były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, na nowo staje się wierzycielem podmiotu, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia. Jednakże odpowiedzialność tego podmiotu ograniczona jest do różnicy pomiędzy kwotą zwaloryzowanego odszkodowania, a wartością na nowo ustalonego odszkodowania. W takiej sytuacji organ ma nie tylko uprawnienie, lecz obowiązek zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę, wszak takie odszkodowanie strona już otrzymała. Innymi słowy ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 615/12).

Ustawa nowelizująca z 28 listopada 2003 r. nie określiła żadnych przepisów przejściowych, a zatem jej regulacje weszły w życie z dniem ogłoszenia. Jak stwierdził jednak Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 28 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 428/13) , przepis art. 132 ust. 3a reguluje także stosunki prawne o charakterze otwartym, które w chwili wejścia w życie tej normy nie znalazły jeszcze zakończenia tzn. rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwały nadal pod rządami nowych regulacji. Nie można bowiem przyjąć, że wprowadzony tą ustawa art. 132 ust. 3a u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia, tj. od 22 września 2004 r. Na marginesie warto jeszcze dodać, że przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. należy zaliczyć do przepisów szczególnych wyłączających drogę sądową dla dochodzenia waloryzacji odszkodowania (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 483/10).

Jakie wnioski końcowe płyną z powyższych stanowisk sądów?

Po pierwsze, podstawą wydania ponownej (nowej) decyzji odszkodowawczej jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Po drugie, stwierdzając nieważność decyzji, organ nie może w jej treści zawrzeć obowiązku zwrotu odszkodowania przez osobę, na której rzecz zostało ono wypłacone.

Po trzecie, rozliczenie wypłaconego odszkodowania powinno nastąpić przy ponownym ustalaniu odszkodowania za przejętą w przeszłości nieruchomość.

Po czwarte, organ – dokonując rozliczenia odszkodowania – musi dokonać jego waloryzacji. Uprawnionemu winna zostać wypłacona różnica między kwotą zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego na mocy dawnej decyzji a wartością na nowo ustalonego odszkodowania.

Łukasz Papier


0Komentarze


Popularne tagi dekret Bieruta, grunty warszawskie, odszkodowanie, podatek od spadków i darowizn, podatek od zasiedzenia, podział nieruchomości, uwłaszczenie, wywłaszczenie, zasiedzenie, zniesienie współwłasności
OK
Na naszej stronie stosujemy pliki cookies. Więcej w Polityce Prywatności.