Częściowe stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej

Częściowe stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej

03.02.2015    1053 odsłon

O podstawach i możliwościach stwierdzenia nieważności decyzji wielokrotnie wspominałem na blogu. Ostatnio jednak zapadł bardzo ciekawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2010/13) w tej tematyce, jestem więc obowiązany przedstawić Czytelnikom bloga jego niuanse :)

Jaki był stan faktyczny?

W 1983 r. Naczelnik jednej z Dzielnic Warszawy wydał decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości warszawskiej o powierzchni około 9200 m2 za odszkodowaniem. Decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w oparciu o decyzję lokalizacyjną (nieruchomość była niezbędna pod rozbudowę lotniska komunikacyjnego). W 2006 r. złożono wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Minister Transportu stwierdził nieważność decyzji z 1983 r.

Organ ten zauważył, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ, która powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przekonaniu organu oznacza to, że wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej było możliwe dopiero po przeprowadzeniu rozprawy przewidzianej tymi przepisami. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa - [...] została wydana w dniu [...] listopada 1983 r., natomiast rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień [...] listopada 1983 r. Oznacza to, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana przed dniem wyznaczonej rozprawy, w trzy dni po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W związku z powyższym Minister stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, zatem z rażącym naruszeniem art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

[…]


Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyło Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze", które domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której stwierdza nieważność pkt I decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - [...] z [...] listopada 1983 r., dotyczącej wywłaszczenia.

Zarzuciło, że brak rozprawy w postępowaniu wywłaszczeniowym można uznać za rażące naruszenie prawa, które jednak powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa - [...] z dnia [...] listopada 1983 r. wyłącznie w zakresie odszkodowania. Możliwość stwierdzenia nieważności w części jest natomiast uznana za dopuszczalną zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stwierdzenie nieważności całej decyzji wywłaszczeniowej stanowiło natomiast naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności art. 3 określającego przesłanki wywłaszczenia, jak również art. 21 ust. 2 ustawy, wskazującego na podstawy rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w całości doszło do bezpodstawnego usunięcia z obrotu prawnego prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i wskazał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Przedsiębiorstwo Państwowe „Porty Lotnicze” w Warszawie.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że bezpodstawnie stwierdzona została nieważność rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, które było w pełni zgodne z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak w toku postępowania wywłaszczeniowego rozprawy nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, nie stanowił bowiem o sprzeczności rozstrzygnięcia w tym zakresie z przepisami ustawy. Podstawą rozstrzygnięcia co do wywłaszczenia było stwierdzenie rzeczywistej niezbędności przedmiotowej działki na cel, na który wywłaszczenie jest dopuszczalne. Powyższe podstawy, które wynikały z decyzji o lokalizacji inwestycji szczegółowej z 1 września 1978 r. zostały spełnione, a przeprowadzenie rozprawy nie miało żadnego znaczenia. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, iż rozprawa wywłaszczeniowa może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, wymaganej zgodnie z 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczyło wyłącznie rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nie rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia nieruchomości. Przepis art. 22 ustawy stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, co jednoznacznie wskazuje, że rozprawa przewidziana w ramach postępowania wywłaszczeniowego służyła ustaleniu odszkodowania, a celem jej przeprowadzenia było wysłuchanie na rozprawie opinii biegłych z udziałem stron postępowania, które mogły na rozprawie odnosić się do uzasadnienia opinii przedstawionej przez biegłych. Brak przeprowadzenia rozprawy stanowił więc naruszenie przepisów prawa wyłącznie w zakresie ustalenia odszkodowania. Stwierdzenie nieważności powinno zatem dotyczyć wyłącznie części decyzji, w której określona została wysokość odszkodowania. Wyłącznie bowiem w tym zakresie występuje sprzeczność pomiędzy decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa — [...] z [...] listopada 1983 r. a przepisami ustawy.

[…]

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

[…]

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała na naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej skutkuje uznaniem, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa – [...] z [...] listopada 1983 r., orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 9197 m2, położonej przy ul. [...] jest w całości dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności także w całości, a nie jedynie w części dotyczącej odszkodowania.

Powyższy zarzut jest, w ocenie składu orzekającego NSA, uzasadniony.

Istota sprawy, w której rozpoznawany był wniosek J. Z., domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – [...] z [...] listopada 1983 r., sprowadzała się do oceny, czy decyzja ta jest w całości dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., za co uznane zostało rażące naruszenie art. 21 ust. 2 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Bezsporne jest, że decyzja wywłaszczeniowa objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana bez przeprowadzenia nakazanej przepisami prawa rozprawy administracyjnej. Ta okoliczność została uznana przez Ministra, a następnie Sąd I instancji za przesądzającą o rażącym naruszeniu prawa będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w całości.

[…]

W tym kontekście o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2005 r. VII SA/Wa 513/05, Lex nr 199041). Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest więc ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 17 września 2008 r., II OSK 1043/07 dostępne orzeczenia.nsna.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że chociaż kontrolowana decyzja z [...] listopada 1983 r. została wydana w całości z naruszeniem przepisów art. 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania to jednak, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak możliwości uznania, że decyzja ta w całości nie może zostać zaakceptowana przez organy praworządnego państwa.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że celowe było wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości z racji przeznaczenia jej na cele inwestycyjne skarżącej kasacyjnie Spółki. Przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia była niezbędna pod rozbudowę lotniska komunikacyjnego, co spełniało kryterium celu użyteczności publicznej, zatem spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy. Ponadto z akt sprawy wynika, że aktualnie przedmiotowa nieruchomość jest używana zgodnie z celem wywłaszczenia, stanowi bowiem cześć strefy ochronnej Lotniska [...]. Powyższe ustalenie przesądza o braku możliwości ponownego jej wywłaszczenia.

Zwrócić należy także uwagę, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które to przepisy regulują tryb postępowania wywłaszczeniowego, wskazując na konieczność przeprowadzenia rozprawy. Natomiast zarówno organy, jak i Sąd I instancji, a także skarżąca kasacyjnie Spółka stoją na stanowisku, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji była ona zgodna z przepisami art. 3 ust. 1-3 powyższej ustawy, nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia. W tej sytuacji o nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nie może decydować wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów regulujących tryb postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, gdy jest ona zgodna z przepisami materialnymi.

Powyższe rozważania prowadzą do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa - [...] nie jest w całości obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja ta w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nie wywołała bowiem skutków, które można byłoby uznać za nie do pogodzenia z porządkiem prawnym.

Zasadnie zatem skarżącą kasacyjnie Spółka wskazała, że zaskarżona decyzja może być uznana za nieważną wyłącznie w części rozstrzygającej o wysokości odszkodowania (pkt. II), o jego przyznaniu (pkt. III) i wypłacie (pkt. IV).
 
Konkluzje

Tak jak już to wielokrotnie wspominałem, stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek wsteczny, decyzja taka zostaje wyrzucona z obrotu prawnego i następuje taki stan, jak gdyby nie została ona nigdy wydana. Stwierdzenie więc nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej spowodowałoby, że nieruchomość powróciłaby do dawnych właścicieli czy ich spadkobierców.

Z przepisu art. 22 ustawy z 1958 r. wynikało, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: (1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna, (2) na rozprawę powinni stawić się biegli, którzy przedstawiali swoje opinie, (3) biegli byli powołani przez naczelnika powiatu, a ich opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż mimo nieprzeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, decyzja nie jest w całości obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwym jest bowiem, że nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia, nieprzeprowadzenie zaś rozprawy miało zaś wpływ głównie na kwestię ustalonego i przyznanego odszkodowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić tylko co do jej części orzekającej o wysokości odszkodowania.

Łukasz Papier


0Komentarze


Popularne tagi dekret Bieruta, grunty warszawskie, odszkodowanie, podatek od spadków i darowizn, podatek od zasiedzenia, podział nieruchomości, uwłaszczenie, wywłaszczenie, zasiedzenie, zniesienie współwłasności
OK
Na naszej stronie stosujemy pliki cookies. Więcej w Polityce Prywatności.