Decyzja o warunkach zabudowy a ustalenia gminnego studium

Decyzja o warunkach zabudowy a ustalenia gminnego studium

24.03.2015    636 odsłon

Dzisiejszy wpis dotyczy oczywiście nieruchomości nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postaram się udzielić odpowiedzi na pytanie, czy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przykładowo chcemy wybudować dom, a uchwalone przez gminę studium nie przewiduje na danej nieruchomości możliwości jej zabudowy. Czy Urząd może nam z tej przyczyny odmówić ustalenia warunków zabudowy?
 
Na początku należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
  1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
  2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
  3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
  4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
  5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Pobieżna analiza powyższego przepisu już pokazuje, że ustawodawca przewidział pięć enumeratywnie wyliczonych warunków, po spełnieniu których organ gminy jest obowiązany wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto brak jest w wyżej zacytowanym przepisie warunku zgodności zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy.
 
Duże „zamieszanie” w kwestii badania zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań wywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, z następującą tezą: Przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza, że decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami.
 
Z uzasadnienia:

Ratio legis art. 61 ustawy „jest ochrona ładu przestrzennego”. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. […]

Nie ulega wątpliwości, na co zasadnie wskazano w skarżonym wyroku, iż stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Trafnie jednak wskazano z kolei we wniesionej kasacji, iż powyższa regulacja nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Według prezentowanego w doktrynie poglądu, a który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi „swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami” (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s.54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.54-60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia, jak zasadnie wywiedziono to we wniesionej kasacji, byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją. Z tych też względów przedstawione wyżej uwarunkowania należało mieć na uwadze przy ocenie obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stanowisko NSA spotkało się jednak z krytyką nauki prawa i nie jest również uznawane  przez inne sądy administracyjne.
 
Decyzja o warunkach zabudowy nie może być oparta na regulacjach niemających charakteru norm prawa powszechnie obowiązującego. Studium (uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) takich norm nie zawiera, o czym świadczy art. 9 ust. 5 u.p.z.p. („Studium nie jest aktem prawa miejscowego”). Dlatego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy sprzeczność jego zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami studium, a tym bardziej z ustaleniami wyrażonymi w projektach uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium ma znaczenie dla tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie dla postępowania wszczętego w celu ustalenia warunków zabudowy w drodze aktu indywidualnego. Studium wiąże organy gminy na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przekonuje do tego językowa wykładnia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 (u.p.z.p.) (...). Odrębnymi przepisami prawa, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 (u.p.z.p.) (...), nie są przepisy studium, skoro ten akt planistyczny nie należy do katalogu źródeł prawa określonego w art. 87 Konstytucji RP (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 882/2013).
 
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1025/2009, stwierdził, że studium jako akt nie mający mocy powszechnie wiążącej (zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego), nie może stanowić podstawy podejmowanych przez organ administracji publicznej decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w planie miejscowym, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych.
 
Mimo że wyrok NSA jest krytykowany, w praktyce pewnie można się jeszcze spotkać z odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który w studium gminnym nie jest przeznaczony pod zabudowę. W mojej ocenie, to co podnosił NSA w wyroku z 2009 r. odnośnie zasady spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasady wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów, można jedynie rozpatrywać w ramach przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Ustalenia studium gminnego są zaś wiążące tylko dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Łukasz Papier


Popularne tagi dekret Bieruta, grunty warszawskie, odszkodowanie, podatek od spadków i darowizn, podatek od zasiedzenia, podział nieruchomości, uwłaszczenie, wywłaszczenie, zasiedzenie, zniesienie współwłasności
OK
Na naszej stronie stosujemy pliki cookies. Więcej w Polityce Prywatności.