Uprawnienie do wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego

Uprawnienie do wydania decyzji na podstawie dekretu warszawskiego

08.09.2015    528 odsłon

W przypadku stwierdzenia nieważności odmowej decyzji dekretowej przez SKO lub Ministra, zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia złożonego w latach 40. XX wieku tzw. wniosku dekretowego. W praktyce wystąpił problem odnośnie gruntów będących własnością Skarbu Państwa pozostających we władaniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Mimo wydania rozstrzygnięć przez Prezydenta m.st. Warszawy, Wojewoda Mazowiecki w wielu przypadkach uchylał decyzje Prezydenta i umarzał postępowania. W ocenie Wojewody to Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM winien rozpatrzyć jako organ pierwszej instancji wniosek dekretowy. Spór został „przecięty” przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1361/13), którego fragmenty uzasadnienia przytaczam poniżej.

Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest państwową osobą prawną, podległą Ministrowi Obrony Narodowej, utworzoną mocą art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy, Skarb Państwa powierza Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność, natomiast - w myśl ust. 2 tego artykułu - Agencja gospodaruje tymi nieruchomościami zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z wyjątkiem przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, oraz z uwzględnieniem zmian wynikających z niniejszej ustawy.

W art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu (...) wskazano przy tym, że w zakresie gospodarowania nieruchomościami, o których mowa w ust. 1, przysługują: 1) Prezesowi Agencji - uprawnienia wojewody; 2) dyrektorom oddziałów regionalnych Agencji - uprawnienia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z wyjątkiem uprawnień dotyczących wywłaszczania nieruchomości.

W związku z tym kluczowym, dla właściwego rozumienia powyższych unormować, wydaje się sprecyzowanie pojęcia "gospodarowania" w tym wypadku nieruchomościami.

Pojęcie to występuje w różnych aktach prawnych w tym m.in. w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy o zakwaterowaniu (...) i w ustawie o gospodarce nieruchomościami (tytuł działu II ustawy).

W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), gospodarowanie powierzonym Agencji mieniem Skarbu Państwa polega na wykonywaniu czynności określonych w art. 17 ww. ustawy. Należą do nich w szczególności: sprzedaż, najem, dzierżawa i użyczenie lokali mieszkalnych, sprzedaż nieruchomości, oddawanie ich w trwały zarząd, najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę oraz ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych, nieodpłatne przekazywanie jednostkom samorządu terytorialnego nieruchomości gruntowych, budynków i lokali oraz budowli i urządzeń infrastruktury, nieodpłatne przejmowanie od Skarbu Państwa nieruchomości, które mogą być zagospodarowane lub przeznaczone do obrotu w celu realizacji zadań Agencji, zlecanie zarządzania mieniem, budowania domów mieszkalnych i.t.p. czynności. W ramach zatem pojęcia "gospodarowania nieruchomościami" ustawa szczególna, jaką jest ustawa o zakwaterowaniu (...) nie wymienia żadnych uprawnień dla organów Agencji do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących powierzonych jej nieruchomości, a które to rozstrzygnięcia miałyby odnosić się do sfery prawnej osób cywilnych.

Z kolei pojęcie "gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego", które zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami również odnosi do podobnych kwestii bo obejmuje: tworzenie i zarządzanie zasobem tego rodzaju nieruchomości, ich sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste (na zasadach przewidzianych w tej ustawie, czyli w drodze umowy), organizowanie przetargów na zbycie nieruchomości, oddawanie ich w trwały zarząd, przekazywanie nieruchomości na cele szczególne, ustalanie sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych oraz cen, opłat i rozliczania za nieruchomości (dział II rozdziały 1-8 u.g.n.).

Z powyższego wynikają zatem dwa wnioski.

Po pierwsze, skoro Wojskowa Agencja Mieszkaniowa gospodaruje mieniem poprzez wykonywanie wskazanych wyżej czynności i jednocześnie ma gospodarować powierzonymi jej nieruchomościami, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 14 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu...), to tym samym nie ma ona uprawnień do ustanawiania prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów w Warszawie. Dekret "warszawski" jest szczególnym, odrębnym od ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktem prawnym, w dodatku o wymiarze już historycznym. Zawarta w nim regulacja prawna odnosi się jedynie do nieruchomości warszawskich, czyli gruntów wchodzących w skład m. st. Warszawy w dacie wejścia w życie tego dekretu. Nie można zatem rozciągać uregulowań prawnych, mających znaczenie ogólne na kwestie uregulowane w tym wyjątkowym akcie.

Mają więc rację skarżący, będący następcami H. P., że przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej), w trybie przepisów ww. dekretu, stanowi szczególną formę ustanowienia tego prawa, która jest całkowicie odmienną od formy, jaką dla powstania użytkowania wieczystego przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zarówno dekret "warszawski" jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidują inne wymagania dla możliwości ustanowienia ww. prawa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni zaś wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (...). W przypadku wiec zaistnienia warunków, określonych w art. 7 dekretu, organ ma obowiązek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i to dla ściśle określonego podmiotu. Takich wymagań nie przewiduje zaś oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które jest dokonywane w oparciu o przepisy ustawy gruntowej z 1997 r., to jest art. 62 u.g.n. i nast.

Po drugie, jak podnosi się w doktrynie, pojęcie "gospodarowania nieruchomościami", użyte w tytule działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami jest pochodnym słowa "gospodarka". To ostatnie, choć może mieć znaczenie wieloznaczne, najczęściej kojarzy się z: zarządzaniem, dysponowaniem, zajmowaniem się. Najogólniej więc biorąc, gospodarka nieruchomościami to ogół czynności faktycznych i prawnych, które składają się na owo zarządzanie czy administrowanie. Z uwagi zaś na odrębności w zakresie gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność podmiotu publicznego, ogólne uregulowania dotyczące gospodarowania nieruchomościami, określone w kodeksie cywilnym musiały w tym przypadku zostać określone w sposób szczególny, co uczyniono w ww. ustawie gruntowej (vide: Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk " Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz, wyd. 3, Wyd. Prawn. LexisNexis str. 40 i 41).

Powyższe koreluje zatem ze znaczeniem, jakie pojęciu "gospodarowanie" nadaje przytoczony wyżej art. 17 ustawy o zakwaterowaniu (...).

W ten sam sposób pojęcie "gospodarowania nieruchomościami", o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) rozumie również orzecznictwo Sądu Najwyższego.

W postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2005 r. (sygn. akt V CK 83/04, LEX nr 646365) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że (cyt.): "Wojskowa Agencja Mieszkaniowa jest jedynie administratorem powierzonego jej mienia Skarbu Państwa, wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe w imieniu Skarbu Państwa i na jego rzecz (...)". Analogiczne stanowisko zostało także zajęte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 r. (sygn. akt III CZP 59/03, LEX nr 81287), w którym Sąd ten stwierdził, iż (cyt.): "Zadaniem Agencji jest (...) kompleksowe i stałe prowadzenie spraw związanych z zasobami mieszkaniowymi, znajdującymi się w jej zarządzie, należącymi do Skarbu Państwa". Podobnie Sąd Najwyższy wypowiedział się także w wyrokach z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt IV CNP 101/11, LEX nr 1228595) i z dnia 13 stycznia 2010 r. (sygn. akt II CSK 323/09, LEX nr 646365), w których przyjął, iż status Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i jej zadania, dają jej legitymację materialną i procesową w sprawach dotyczących praw i obowiązków związanych z objętymi we władanie składnikami mienia Skarbu Państwa.

Zgodzić się zatem należy z argumentacją, zawartą w skardze kasacyjnej, wniesionej przez następców prawnych H. P., że wykładnia prawa materialnego, przyjęta przez Sąd Wojewódzki, przyznająca Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kompetencje do rozstrzygania wniosków "dekretowych", pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem judykatury, iż Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - jako dysponentowi określonego prawa - przysługuje legitymacja materialna i procesowa w sprawach dotyczących praw i obowiązków związanych ze składnikami mienia Skarbu Państwa znajdującymi się w jej władaniu. Przyjęcie zaś dopuszczalności skupienia kompetencji organu rozstrzygającego oraz strony danego postępowania, jest nie do pogodzenia z obowiązującą w demokratycznym państwie prawa zasadą: nemo iudex in causa sua a oznaczającą, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie.

Słusznie zatem podnosi w skardze kasacyjnej Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, że art. 14 ust. 2a ustawy o zakwaterowaniu (...) nadaje Agencji wyłącznie uprawnienia w zakresie wykonywana prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa oddanymi jej do wykonywania zadań statutowych, co oznacza, że uprawnienia te, w sferze oczywiście zewnętrznej, należy zakreślić wyłącznie w ramach "dominium".

Zwrócić w tym miejscu należy także uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zagadnienia związane z: podziałami nieruchomości, ich scalaniem, wywłaszczaniem, zwracaniem, przyznawaniem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone i kwestiami dotyczącymi praw pierwokupu a wiec zagadnienia, w których są wydawane decyzje w indywidualnych sprawach administracyjnych reguluje w dziale III ustawy, zatytułowanym: Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie prawa do nieruchomości. Ustawodawca zatem zagadnienia te wyodrębnia, oddziela od czynności wymienionych w dziale II ustawy, składających się na ogólne pojęcie, jakim jest "gospodarowanie nieruchomościami".

W związku z powyższym sformułowanie, zawarte w przepisie art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...), zgodnie z którym Agencja ma gospodarować powierzonymi jej przez Skarb Państwa nieruchomościami zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z wyłączeniem przepisów dotyczących wywłaszczenia, należy jedynie tłumaczyć szczególnym zaznaczeniem wspomnianego wyżej wyjątku, czyli podkreślenia braku istnienia możliwości, by Agencja (jej organy) mogła dokonywać wywłaszczeń. Treść art. 14 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie oznacza, że organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mogą wydawać decyzje w indywidualnych sprawach osób niezwiązanych z resortem Obrony Narodowej. Organy państwowej osoby prawnej, podległej Ministrowi Obrony Narodowej i powołanej w celu zarządzania nieruchomościami, należącymi do Sił Zbrojnych RP, nie mogą bowiem - w warunkach pokojowych - wydawać władczych rozstrzygnięć, dotyczących powierzonego tej osobie jej mienia nieruchomego, w stosunku do osób cywilnych. Przyjęcie stanowiska odmiennego, to jest takiego, jakie zajął Sąd Wojewódzki oznaczałoby de facto naruszenie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 743 z późn. zm.). Ustawa ta w art. 19 określa bowiem, jakie rodzaje spraw należą do resortu Obrony Narodowej. Są nimi sprawy dotyczące: obrony Państwa oraz Sił Zbrojnych RP, udziału Rzeczypospolitej Polskiej w wojskowych, pokojowych organizacjach międzynarodowych oraz z zakresu wywiązywania się z zobowiązań militarnych, wynikających z umów międzynarodowych i umów offsetowych, chyba, że na mocy odrębnych przepisów sprawy te należą do zakresu i kompetencji Prezydenta RP lub innych organów państwowych.

W rezultacie zatem należy uznać, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki oraz Wojewodę M. wykładnia przepisów art. 14 ust. 1, 2 i 2a, art. 15, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów w Warszawie oraz w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami była wadliwa.
 
Podsumowując, Wojskowej Agencji Mieszkaniowej – w przypadku gdy dawna nieruchomość warszawska znajduje się obecnie w jej władaniu – nie przysługuje uprawnienie do rozpoznania wniosku dekretowego i wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Takie uprawnienie przysługuje wyłącznie Prezydentowi m.st. Warszawy.

Jednocześnie w tym miejscu warto podnieść, iż z dniem 1 października 2015 r. następuje połączenie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i Agencji Mienia Wojskowego w jeden podmiot funkcjonujący pod nazwą Agencja Mienia Wojskowego.

Łukasz Papier


Popularne tagi dekret Bieruta, grunty warszawskie, odszkodowanie, podatek od spadków i darowizn, podatek od zasiedzenia, podział nieruchomości, uwłaszczenie, wywłaszczenie, zasiedzenie, zniesienie współwłasności
OK
Na naszej stronie stosujemy pliki cookies. Więcej w Polityce Prywatności.